鄭永年對一帶一路的初步評估

  • 資料來源:鄭永年(華南理工大學教授)
  • 更新日期:2017-09-07
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  “一帶一路”沿線牽涉到中亞、東南亞、南亞、中東、北非、東非及歐洲各國,規模極為廣泛。中國國內各方面都在躍躍欲試,想要參與“一帶一路”專案,所有31個省份都已經或者正在出臺參與方案,涉及基礎設施建設、產業投資、經貿合作、能源資源合作、金融合作、人文合作、生態環境、海上合作等各個領域。我們該如何評估“一帶一路”的效果?且看本文分析。

1.一帶一路關鍵是金融
  近年來,中國經濟進入“新常態”,增速放緩,經濟結構需要調整,不可避免地使得一些產業面臨需求不足和產能過剩的問題。中共十八大前中國取得了高達兩位數的經濟增長,意味著當時的產能可以支撐兩位數的經濟增長,現在經濟增長下行到6.5%和6.7%之間,出現產能過剩不難理解。

  從中國經濟結構調整的角度看,“一帶一路”提供了向外釋放這些產能的機會。這也是為什麼這些年來,中國領導人一直在強調中國和其他國家進行產能合作的原因。對中國的許多企業來說,這應該是一個利好消息。再者,中國擁有強大的基建方面的工程技術能力,如高鐵、高速公路、電訊、港口、機場和輸油、輸氣、輸電等等。實際上,中國經常被視為是“基礎設施建設國家”。

  “一帶一路”的關鍵是金融。註冊資金為1000億美元的亞洲基礎設施投資銀行和400億美元規模的“絲路基金”,都支持沿線國家的重點專案建設,這也是“一帶一路”發展的一個優勢。“一帶一路”專案從國際上的基金和金融機構等仲介機構融資,也可以平衡中國資本帳戶開放的一些風險。

  產能、基礎設施技術和資金,這些要素為“一帶一路”倡議提供著有效的支援。同時,“一帶一路”廣受沿線國家支持,因為這一倡議符合這些國家的發展需要,很多沿線國家也有提升其基建設施的需求。不少國家是發展中國家,在基本設施建設上有資金和技術方面的不足,中國在基本設施建設的經驗和工業生產能力,和這些國家的需求互補。除此之外,沿線國家建設的自由貿易區、跨境經濟合作區以及各類產業園區,也是可以互惠互利的地方。

2.一帶一路仍需厘清的問題
  由於其牽涉到眾多的國家,龐大的資源投入和對國內各部門的重要影響,“一帶一路”仍然須要重點厘清一些領域的問題。

  首先,目前來看,主要是中國政府主導“一帶一路”相關的政策和專案。中央的“一帶一路”領導小組是由發改委牽頭,發改委負責制定中央層面的相關政策,而各地有關部門也都準備了相關方案。儘管已經公佈了部分清單,但對外界來說這些遠遠不夠,仍然需要更多的具體細節。制定相關的“一帶一路”具體行動方案是非常必要的,應至少包括具體的參與國家,重點瞄準的地區以及專案。值得注意的是,在出臺行動方案之前,中國方面應該與沿線國家進行充分的溝通與談判,對對方關心的問題有所準備,可以避免出現中國“一頭熱”的狀況,也要儘量避免把所在地國家僅僅定位為能源和資源供給國,因為這可能會引發當地的反感。重要的是,有關行動方案也應該考慮與沿線國家的發展戰略相互對接,相互促進。

  其次,“一帶一路”的性質和適用範圍需要進一步明確。和其他區域合作的組織和協定區隔開來。“一帶一路”的優勢是在經濟領域如經貿、金融、基礎設施、協力廠商開發等經濟領域的合作。然而,現在各種各地舉辦的活動包括智庫的研究專案、會展活動等都被冠上“一帶一路”的帽子。這些活動討論的題目往往涉及政治、安全、文化等,這就導致了一些不必要的負面效果。一方面,這樣對“一帶一路”過於寬泛的解讀,沿線國家的政府和社會就會顧慮經濟之外的問題;另一方面,過度強調“一帶一路”的戰略性質,其他區域經貿合作協定的作用會變得模糊。比如不少東盟國家人士對“一帶一路”與“區域全面經濟夥伴關係協定”(Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP)之間,究竟存在著怎樣的分工和合作關係心存疑問。這種情況往往會對未來的經濟合作,帶來不必要的困擾和阻礙。

  第三,具體的政策落實層面,目前不少沿線國家不知道中國國內具體負責實施“一帶一路”倡議的機構,究竟是哪一個單位。在“一帶一路”領導小組的框架下,發改委是牽頭單位,負責制定相關政策,但對沿線國家來說,還有很多部門也在對外宣傳“一帶一路”。究竟是哪家有權威性的機構在協調“一帶一路”的實施與方案制定,沿線國家並不清楚。例如,國家開發銀行在“一帶一路”相關的政策和項目上相當活躍,對沿線國家來說,發改委與國開行兩者在“一帶一路”倡議實施過程中的角色定位,似乎還不太清楚。另外,一些地方政府也在推動“一帶一路”的項目,實施的原則究竟以哪個部門的規定為准是一個問題。

  第四,除了各部門的協調問題之外,“一帶一路”出現了企業缺位元的情況。原則上說,“一帶一路”應該是政府提出相關政策、企業作為主體進行經濟上的合作,展開貿易等等。但目前的情況是以政府的政策倡議為主,企業跟進有限,出現了主體錯位的現象,其實不少企業包括民營企業存在著走出去的意願。政府的角色就是如何通過相關政策,支援和服務走出去的企業。

  企業始終是對外經濟合作的主體,政府的政策應集中於如何解決企業走出去的障礙。比如最近德勤公司對50多家國企的一項調查顯示,獲取資金和風險管控是企業走出去的兩個主要障礙。政府可以向對外投資的企業開放融資平臺如絲路基金等,解決企業走出去的難題,同時政府也可以向企業發佈投資指引,讓企業瞭解存在的投資風險。

3.一帶一路專案的投資風險
  第五,評估未來各種項目的可行性是另一個“一帶一路”實施上的關鍵問題。目前許多項目是以基礎設施投資為主。原則上說,基礎設施專案具有投資規模大、投資回收期長以及投資收益率低的特點。此外,有些發展中國家的市場波動大,對債務和外匯的管控能力有限。在這些國家的長期投資風險較大,這也是為何不少沿線國家存在基礎設施投資缺口的原因。如果沒有良好的項目選擇與項目設計,私人資本參與投資的可能性不大。

  如果從這些項目長期收益來看可以收回投資,中國政府或者國企的資金投入可以給其他投資者信心,從而有助於完成這些項目。但關鍵問題是,中國政府或者國企最終對這些項目的投資風險是否有相關的評估。如果政府投入資金的話,要做好承擔風險的準備,政府可能需要支付專案建設支出。

  此外,中國政府對單個專案有過高承諾的話(如印尼高鐵專案中,中國承諾不動用印尼的國家預算、無需政府擔保等),未來沿線國家其他項目的投資期望也會隨之變化。這樣的話,中國政府或者國企可能會隨之承擔更多資金方面的責任和風險。

  實際上已經出現這個問題,並且相當嚴峻。因為中方的條件過於優惠,有關國家開始在“一帶一路”上搞“政策尋租”,即追求好處,向中國要錢,但不那麼負責任。例如印尼的高鐵項目進展緩慢,有一半的地都還沒有徵用完,工程一直推遲。這主要是因為中國的條件過於優惠,印尼各方無需承擔責任,過於優惠的政策使得印尼感覺不到自己是“利益相關方”,工程的推遲損害的是中方的利益,而不是印尼方的利益。

  第六,國企在“一帶一路”的制度建設需要再思考。從上世紀90年代中期開始,國企開始“走出去”,同時國企也承擔了不少戰略性的海外投資。對戰略性投資而言,經濟的效益並不一定是主要的考慮。但就如上面討論的,“一帶一路”主要強調的是經濟上的互惠互利。未來的國企投資主要方向還是要強調“在商言商”,讓國企重視效益,同時,要把國企在市場的表現,和其管理層的激勵機制掛鉤。國企不應當是通過“一帶一路”專案單向面地輸出中國資本,而是要從中為國家賺錢。

  目前來看,有兩點尤其值得注意。首先,對項目風險的評估十分重要。國企的投資許多是高額的投資基本建設專案,牽涉到的風險不小。近年來,中國投資參與的某些大型基礎設施項目,被所在國暫緩或以其他名義“叫停”。此外,國際市場的商品價格的波動也會帶來風險,比如全球油價下跌導致委內瑞拉的財力大幅下降,缺乏配套資金開展前期的基礎設施建設,導致了中鐵在委內瑞拉的高鐵項目的虧損。還有所在國稅率、稅種、勞工、環保法律的變化,也會造成項目預期回報無法實現。還有,如何應對已經發生的風險,需要思考建立一個危機管控的機制。比如,在什麼情況下,需要中止專案;什麼情況下,需要訴諸法律程式等等。

  其次,除了加強專案評估外,對於對外投資企業的相關監管機制也需要加強。根據新華社的報導,目前央企擁有高達超過5萬億元人民幣的巨額海外資產。也據新華社轉發國資委的調查報告,對這些海外資產,“基本上沒有進行審計,存在大量監管空白”。

  近年來,國企在海外虧損的新聞也並不少見。對國企的海外投資行為,需要監管來確保投資的回報。此外,有些企業在海外投資並購的專案金額巨大,給向這些企業融資的國內金融機構也帶來了風險。

  中國政府應該對“一帶一路”的推進狀況進行定期評估。例如,根據事先設定的日程表,當前的“一帶一路”建設究竟推進到什麼地步了?同時,是否能建立一個專門的知識庫,總結一下過去對外合作、投資項目的成功和失敗的經驗。這些經驗可以分享給以後到海外投資的企業,提高企業對當地情況的認識。

鄭永年(華南理工大學教授)

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